Von der Steuerungstheorie zu Global Governance

Der Begriff „Steuerung“ fand seit den 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts verstärkt Eingang in die deutsche Sozialwissenschaft (zu dieser Entwicklung Mayntz 2005). In der Soziologie stand er in Zusammenhang mit systemtheoretischen Ansätzen, die auf der kybernetischen Regelungstheorie basierten. Die Parsons’schen Begriffe control hierarchy und control media wurden als „Steuerungshierarchie“ und „Steuerungsmedien“ übersetzt und später im Gefolge der Luhmann’schen Systemtheorie in Analysen des politischen Systems benutzt. Systemtheoretische Konzepte spielten zu jener Zeit auch in der Politikwissenschaft eine Rolle. Wichtiger für die Entwicklung der Steuerungstheorie war jedoch das große praktische Interesse, das sich in den 60er und später den 70er Jahren des vorigen Jahrhunderts auf die gesamtgesellschaftliche Planung und Lenkung richtete. Zu dieser Zeit wurde das politisch-administrative Teilsystem verbreitet als Steuerungszentrum von Wirtschaft und Gesellschaft angesehen, und Planungstheorien und Planungsverfahren wie PPBS blühten. Während diese Ansätze ausdrücklich präskriptiv waren, war die Steuerungstheorie von Anfang an analytisch, übernahm jedoch zunächst das Konzept hierarchischer Steuerung als analytischen Rahmen. Dieses Konzept erlaubte es, klar zwischen Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt zu unterscheiden; Steuerungsobjekt sind gesellschaftliche Teilsysteme bzw. Gruppen, deren Verhalten in eine bestimmte Richtung gelenkt werden soll. Der Staat war — oder erschien zumindest als — „Gewaltmonopolist und Rechtsgarant, zentrale Legitimationsinstanz und universelle Wohlfahrtsversicherung“, neben dem es keine anderen Institutionen gab, die wesentlich an der Erbringung öffentlicher Güter beteiligt gewesen wären (Genschel et al. 2006: Zusammenfassung).